自古皇权不下县，塞国也是只建立到县一级行政单位。
但后来通过新农合、土地赎买、分田到户等一系列动作，原本的农村治理结构被打破了。
因为承担村民管理和教化的乡绅阶层系统性消失了，他们并没有被物理消灭，而是在官府的参与下，完成了资产的转化，将土地之类的固定资产转变为资本，迁移到城市里，转型成为企业主之类。
“这个缺口一直没补上，虽然官府委任了一些村正之类，但这些人几乎没有俸禄，也没有品级，只能算编外人员。”
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